 |
| Bersama Komunitas Adat Dayak usai melakukan audiensi dengan DPRD Propinsi Kalteng |
Hak-hak ini memungkinkan kebebasan
untuk menentukan cara hidup yang kita hargai.[ii] Potensi manusia bisa
diekspresikan melalui hak-hak sipil dan politik namun pengembangan potensi
tersebut membutuhkan keadaan-keadaan sosial dan ekonomi yang memadai.[iii]
Konsep martabat kemanusiaan melandasi hak-hak sipil dan
politik maupun ekonomi, sosial dan budaya. Hak-hak ini tidak bisa diberikan
maupun dicabut. Martabat manusia teringkari bilamana hak-hak sipil dan politik
serta ekonomi, sosial dan budaya tidak dijamin. Sementara itu, perkembangan
instrumen hak asasi manusia juga semakin menjelaskan tak terpisahkannya hak-hak
sipil dan politik dan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Konvensi Penghapusan
Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan (CEDAW) dan Konvensi Hak Anak
tegas melibatkan perlindungan terhadap kedua isu hak tersebut.
Dua kovenan pokok, ICESCR dan ICCPR mempunyai formulasi yang
berbeda berkenaan dengan mekanisme implementasi ketentuan yang terkandung di
dalam masing-masing Kovenan. ICCPR menghendaki Negara yang meratifikasi agar
menghormati dan menjamin perlindungan atas hak-hak yang terkandung didalamnya.
Di pihak lain, ICESCR menghendaki Negara Pihak agar mencapai secara bertahap
realisasi sepenuhnya atas hak-hak yang diakui di kovenan dan mengambil
langkah-langkah sejauh yang dimungkinkan oleh sumberdaya yang tersedia.
Implikasinya adalah, ICCPR mensyaratkan implementasi yang bersifat segera,
sementara itu ICESCR meminta implementasi bertahap dengan memperhitungkan
sumberdaya yang ada. Sebagai akibatnya, beberapa kalangan cendekiawan dan Negara
menaruh anggapan bahwa, hak-hak sipil dan politik merupakan hak asasi manusia
sedang hak-hak ekonomi, sosial dan budaya hanyalah sekedar aspirasi.
Argumen seperti di atas didasari oleh anggapan bahwa
keberadaan suatu hak bergantung pada upaya pemenuhannya. Argumen seperti ini
tidaklah tepat dan layak karena ia menekankan pada kemampuan Negara tetapi
sekaligus, mengingkari individu si pemilik hak. Masalah implementasi dan
pemenuhan tidaklah boleh membuat orang menjadi kehilangan hak-haknya.
Terlepas
dari masalah implementasi dan pemenuhannya, manusia harus tetap memiliki
hak-haknya seutuhnya.[iv] Anggapan umum yang lain berkait hak-hak sipil dan
politik ialah, hak-hak tersebut merupakan hak negatif yang tidak memerlukan
sumberdaya ataupun intervensi positif oleh Negara. Hal itu tidaklah benar
bahwa, hak-hak sipil dan politik sepenuhnya gratis dan negatif. Pemeliharaan
pengadilan dan penjara, misalnya, jelas membutuhkan sumberdaya dan intervensi
positif oleh pemerintah.
Ketentuan-Ketentuan di dalam Kovenan (ICESCR)
Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan
Budaya terdiri dari 31 Pasal, yang terdiri dari Mukadimah dan 5 Bagian.
Mukadimah terdiri dari lima (5) Paragraf preambuler yang seluruh
isinya berbunyi sama dengan Mukadimah Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak
Sipil dan Politik. Namun perlu dicatat bahwa, paragraf preambuler ke-3
dari Kovenan ini (ICESCR) merupakan penegasantentang keterkaitan hak-hak
ekonomi, sosial dan budaya dengan hak-hak sipil dan politik. Paragraf
preambuler ke-3 tersebut menyatakan:
“Mengakui bahwa sesuai dengan Deklarasi Universal Hak Asasi
Manusia, keadaan ideal dari manusia yang bebas dari penikmatan kebebasan dari
ketakutan dan kemiskinan, hanya dapat dicapai apabila diciptakan kondisi di
mana semua orang dapat menikmati hak-hak ekonomi, sosial dan budaya, juga
hak-hak sipil dan politiknya.”
‘Batang tubuh’ dari Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak
Ekonomi, Sosial dan Budaya ini terdiri dari ketentuan:
- Prinsip Umum (1 pasal, yakni Pasal 1)
- Kewajiban Negara (4 pasal, yakni Pasal 2 – 5)
- Kewajiban Negara-Negara Pihak untuk mengakui dan menjamin hak-hak ekonomi, sosial dan budaya yang dimuat dan diakui dalam Kovenan (10 pasal, yakni Pasal 6 – 15)
- Masalah pelaporan pelaksanaan instrumen kovenan yang dilakukan oleh Negara-Negara Pihak serta tindak lanjut yang dapat dilakukan oleh Economic and Social Council atau Dewan Ekonomi dan Sosial, atau organ PBB lainnya (7 pasal, yakni Pasal 16 – 22)
- Ketentuan tentang ragam bentuk aksi internasional bagi pencapaian hak-hak yang diakui dalam Kovenan (1 pasal, yakni Pasal 23)
- Penegasan, tentang tidak ada satu hal pun ketentuan di dalam Kovenan ini yang dapat ditafsirkan sehingga mengurangi ketentuan dalam piagam PBB dan konstitusi badan-badan khusus lainnya, berkenaan dengan masalah-masalah yang diatur Kovenan ini (1 pasal, yakni Pasal 24)
- Penegasan, tentang tidak ada satu hal pun ketentuan di dalam Kovenan ini yang dapat ditafsirkan sehingga mengurangi hak-hak yang melekat dari semua bangsa untuk menikmati dan memanfaatkan kekayaan dan sumber daya alam mereka secara bebas dan penuh (1 pasal, yakni Pasal 25)
- Ketentuan tentang penandatangan sebagai Negara Pihak, ratifikasi, dan aksesi, serta kententuan prosedural lainnya. (6 pasal, yakni Pasal 26 – 31).
Prinsip Umum
Pasal 1 Kovenan Hak Ekosob menyampaikan tentang prinsip
umum. Terdapat 3 ayat dalam Pasal 1 ini, dua ayat yang pertama menyatakan
bahwa:
- Semua bangsa mempunyai hak untuk menentukan nasibnya sendiri yang memberikan mereka kebebasan untuk menentukan status politik kebebasan untuk memperoleh kemajuan ekonomi, sosial dan budaya;
- Semua bangsa dapat demi kepentingan mereka sendiri secara bebas mengelola kekayaan dan sumber daya alam mereka tanpa mengurangi kewajiban-kewajiban yang mungkin timbul dari kerjasama internasional berdasarkan prinsip saling menguntungkan dan hukum internasional. Dalam hal apapun tidak dibenarkan suatu bangsa dirampas sumber-sumber hajat hidupnya.
Kewajiban Negara (State Obligation).
Kewajiban Negara berdasar Kovenan Internasional Tentang
Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya dapat dikaji berdasar Pasal 2. Menurut
Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, Pasal 2 mengandung kepentingan khusus
untuk mencapai pemahaman seutuhnya atas Kovenan dan, harus dilihat sebagai hal
yang mempunyai hubungan dinamis dengan semua ketentuan Kovenan lainnya.
Pasal 2 ini menjelaskan sifat dari kewajiban hukum yang
umum dan menjadi tanggung jawab Negara Peserta Kovenan.[v]
Pasal 2 ayat (1) Kovenan Hak-Hak Ekosob menyatakan bahwa:
“Setiap Negara Pihak pada Kovenan ini berjanji mengambil
langkah-langkah, baik sendiri maupun melalui bantuan dan kerjasama
internasional, terutama bantuan teknik dan ekonomi dan sejauh dimungkinkan
sumber daya yang ada, guna mencapai secara progresif realisasi sepenuhnya
hak-hak yang diakui dalam Kovenan ini dengan menggunakan semua upaya-upaya yang
memadai, termasuk pembentukkan langkah-langkah legislatif.”
Unsur-unsur penting dari pelaksanaan ‘Kewajiban Negara’
berdasar Pasal 2 ayat (1) Kovenan tersebut di atas adalah digunakannya
istilah-istilah:
- berjanji mengambil langkah-langkah;
- dimungkinkan oleh sumber daya yang ada;
- mencapai secara progresif; dan
- dengan menggunakan semua upaya-upaya yang memadai, termasuk pembentukan langkah-langkah legislatif.
Telah banyak dikemukakan bahwa memang Kovenan Hak-Hak Ekosob
tidak berasal dari genre yang sama dengan Hak Sipol, karenanya
menjadi penting untuk memahami arti istilah-istilah yang digunakan dalam Pasal
2 (1) Kovenan Hak-Hak Ekosob guna memahami ‘kewajiban Negara’ yang diatur oleh
Kovenan. Istilah-istilah yang digunakan dalam Pasal 2 ayat (1) Kovenan Hak-Hak
Ekosob dapat dijelaskan berdasarkan konteks kewajiban dan arti pemakaian
istilah-istilah yang dimaksud menurut Komite Hak Ekonomi, Sosial dan
Budaya.
Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya menjelaskan bahwa
kewajiban Negara Pihak meliputi Kewajiban Melakukan (Obligation of
Conduct) dan Kewajiban Hasil (Obligation of Result). Komisi
Hukum Internasional (International Law Commission) merumuskan dua kategori
kewajiban tersebut dan Komite menggunakannya sebagai rujukan untuk
mengelaborasi kewajiban Negara Peserta Kovenan Hak Ekosob:[vi]
- Kewajiban Melakukan berarti bahwa Negara harus mengambil langkah spesifik, terutama berkait dengan aksi atau pencegahan. Misalnya: melarang kerja paksa merupakan tindakan melakukan sesuatu.
- Kewajiban Hasil berarti kewajiban untuk mencapai hasil tertentu melalui implementasi aktif kebijakan dan program.
Sebagai misal, untuk mewujudkan hak atas pendidikan, penting
dikaji di sini, apakah Negara, terutama Pemerintah mengambil langkah-langkah
perencanaan strategis dan rencana aksi untuk mengurangi buta huruf atau
meningkatkan akses pendidikan dasar pada anak-anak dari keluarga miskin di
tingkat nasional atau di wilayah administratif tertentu. Selanjutnya, konteks
Kewajiban Hasil menghendaki Negara, terutama Pemerintah alokasi anggaran
pendidikan ditetapkan mencapai sebesar 20% dari total APBN maupun APBD.
Selain bentuk-bentuk khusus kewajiban negara di dalam
konteks ketentuan Kovenan tersebut di atas, juga dikenal tiga (3) bentuk
kewajiban (negara). Pemahaman dasarnya, tindakan meratifikasi suatu
perjanjian intenasional hak asasi manusia membuat Negara menerima tanggung jawab
untuk melaksanakan tiga (3) bentuk kewajiban, .yakni: (1) kewajiban untuk
menghormati (obligation to respect); (2) kewajiban untuk melindungi (obligation
to protect); (3) kewajiban untuk memenuhi (obligation to fullfil) hak
asasi manusia. Ketiga kewajiban tersebut biasa disebut sebagai generic
obligations. Penjelasan berkenaan dengan ketiga bentuk kewajiban Negara
tersebut adalah:
- Kewajiban untuk menghormati adalah Negara diwajibkan untuk menghentikan tindakan-tindakan yang menganggu atau mengurangi penikmatan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Kewajiban dalam konteks ini termasuk mempromosikan hak asasi manusia.
- Kewajiban untuk melindungi adalah Negara wajib mencegah pelanggaran hak asasi manusia oleh pihak ketiga. Bentuk kewajiban ini untuk merespon kenyataan bahwa pihak ketiga, termasuk pengusaha berpotensi melakukan pelanggaran hak asasi manusia dalam operasinya.
- Kewajiban untuk memenuhi adalah Negara wajib melaksanaan tindakan yang tepat, termasuk langkah-langkah khusus seperti pembentukan legislasi, kebijakan administratif tertentu, dan penganggaran untuk realisasi sepenuhnya hak asasi manusia.
Negara bisa dinyatakan ‘gagal’ atau ‘melanggar hak ekonomi,
sosial dan buaya’ jika:
- Negara tidak melaksanakan kewajiban (hukumnya) atau melakukan tindakan yang tepat dalam melaksanakan program atau kebijakan tertentu untuk perwujudan hak asasi manusia; dan
- Negara tidak bisa mencapai target atau standar substantif pemenuhan hak ekonomi, sosial dan budaya.
Arti ‘… berjanji mengambil langkah-langkah’
Istilah ‘Setiap Negara Peserta… berjanji mengambil
langkah-langkah’ sebagaimana tersebut dalam Pasal 2 (1) Kovenan Hak Ekosob itu
biasanya ditafsirkan dalam kandungan arti implementasi Kovenan secara
bertahap. Namun harus dicatat bahwa istilah serupa juga digunakan dalam Pasal 2
(2) Kovenan Hak Sipol dan dalam Pasal 2 (1) Konvensi Menentang Penyiksaan dan
Perlakuan atau Penghukuman Lain yang Kejam, Tidak Manusiawi, atau Merendahkan
Martabat Manusia. Dengan demikian maka istilah tersebut tidak bisa
ditafsirkan sebagai implementasi bertahap.[vii]
Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya menjelaskan
bahwa, walaupun realisasi sepenuhnya atas hak-hak yang relevan bisa
dicapai secara bertahap, namun langkah-langkah ke arah itu harus diambil dalam
waktu yang tidak lama setelah Kovenan berlaku bagi Negara Peserta bersangkutan.
Langkah-langkah tersebut haruslah dilakukan secara terencana, konkrit dan
diarahkan kepada sasaran-sasaran yang dirumuskan sejelas mungkin dalam rangka
memenuhi kewajiban-kewajiban Kovenan.
Arti ‘… dengan menggunakan semua upaya yang memadai,termasuk
pembentukkan langkah-langkah legislatif’
Istilah ‘… dengan menggunakan semua upaya yang memadai,
….’ menurut penjelasan Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, Negara
harus memutuskan langkah-langkah yang tepat dan itu mungkin bergantung pada hak
yang hendak diimplementasikan. Namun demikian, Komite menyatakan bahwa
laporan Negara Pihak harus menyebutkan tidak hanya langkah-langkah yang telah
ditempuh namun juga alasan mengapa langkah-langkah tersebut dianggap sebagai
paling “tepat” berikut situasi-situasinya.
Jelas dari interpretasi yang diberikan oleh Komite bahwa
istilah ‘all appropriate measures’ berkaitan baik dengan melakukan (conduct)
maupun hasil (result). Negara Pihak tidak bisa menghindar dari
kewajibannya dengan hanya mengatakan bahwa kebijakan-kebijakannya bertujuan
untuk pembangunan ekonomi sehingga kemiskinan dan buta huruf akan serta merta
terhapuskan.
Mengenai istilah adoption of legislative measures (..termasuk
pembentukan langkah-langkah legislatif), Komite menyatakan bahwa hal itu sama
sekali tidak menyelesaikan kewajiban Negara Pihak. Keberadaan hukum semata
tidaklah cukup membuktikan Negara Pihak telah menjalankan kewajibannya sesuai
Kovenan. Misalnya, ketika membahas laporan Kanada, seorang anggota Komite
berkomentar ‘…jika laporan difokuskan secara sempit pada aspek-aspek legal semata,
maka kecurigaan biasanya akan muncul mengenai adanya jurang antara perundangan
dan praktek.’
Selain dari undang-undang, Komite juga menekankan kebutuhan
untuk penyediaan judicial remediessehubungan dengan hak yang mungkin,
sesuai dengan perundangan nasional, dianggap tidak bisa diajukan ke
pengadilan (justiciable).
Arti ‘..mencapai realisasi progresif’
Sudah menjadi anggapan umum bahwa berhubung sumber daya yang
dibutuhkan maka realisasi hak-hak ekonomi, sosial dan budaya tidak bisa
diimplementasikan segera. Di pihak lain, Komite menyatakan bahwa,
“Fakta bahwa realisasi yang membutuhkan waktu, atau dengan
kata lain secara bertahap, diantisipasi dalam Kovenan ini janganlah
disalah-artikan sebagai pengingkaran sama sekali terhadap kewajiban (of
all meaningful content)".
Sebaliknya, hal itu merupakan antisipasi terhadap
perlunya cara-cara yang fleksibel, yang justru mencerminkan realitas dunia
nyata berikut segala kesulitan yang harus dihadapi oleh negara manapun dalam
menjamin realisasi sepenuhnya hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Di pihak
lain, ungkapan tersebut harus dipahami dengan tetap mengingat tujuan
Kovenan
secara keseluruhan, dimana raison d’etre(alasan keberadaan) Kovenan ini
memang untuk merumuskan kewajiban-kewajiban yang jelas bagi Negara Peserta
dalam rangka realisasi sepenuhnya hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Dengan
demikian maka Kovenan mewajibkan (Negara Pihak) agar mengarah kepada tujuan
tersebut dengan cara yang paling tepat-guna dan paling efektif.”
Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya menjelaskan bahwa
‘realisasi secara bertahap(progresif realization) bukanlah klausul untuk
melarikan diri. Interpretasi demikian memberikan suatu perspektif konseptual,
khususnya pada para aktivis, guna menolak rumus ‘gradualisme’ dalam kebijakan
ekonomi, yang berarti bahwa, untuk menjamin kesejahteraan sosial adalah
merupakan suatu proses jangka panjang yang bertahap di mana pertumbuhan ekonomi
akan menetes kepada semua orang. Seringkali, pertumbuhan menjadi tujuan an
sich tanpa memperhitungkan apakah (ia) bermanfaat secara sosial atau
tidak. Posisi Komite nampaknya berpegang bahwa proses pertumbuhan ekonomi
haruslah dikombinasikan dengan realisasi hak asasi manusia.
Komite juga telah menyimpulkan bahwa ‘realisasi progresif’
melibatkan tidak hanya perbaikan secara terus menerus namun juga kewajiban
untuk menjamin agar tidak terjadi perkembangan regresif(kemunduran).
Komite menyatakan bahwa “setiap langkah mundur yang direncanakan… harus
diikuti dengan pertimbangan yang sangat hati-hati dan membutuhkan justifikasi sepenuhnya
dengan mengacu kepada totalitas hak yang ditentukan dalam Kovenan dan dalam
konteks pemanfaatan sepenuhnya secara maksimum sumberdaya yang tersedia.”
Arti ‘…dimungkinkan sumberdaya yang ada’
Anggapan bahwa sumberdaya ekonomi itu penting bagi
implementasi hak-hak ekonomi, sosial dan budaya telah berkembang menjadi alasan
utama untuk menempatkannya dalam posisi sekunder. Komite memang mengakui
pentingnya sumberdaya bagi pemenuhan hak-hak ini tapi tidak menganggap bahwa
ketersediaan sumberdaya sebagai klausul pelarian diri. Komite telah menyatakan
bahwa dalam kasus di mana terdapat jumlah yang cukup signifikan rakyat hidup
dalam kemiskinan dan kelaparan, maka Negara harus membuktikan bahwa
kegagalannya memenuhi hak-hak orang-orang ini memang diluar kendali.
Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya mengembangkan
gagasan mengenai ‘kewajiban minimum’ (core minimum obligation) untuk
menyangkal argumen bahwa ketiadaan sumberdaya menyebabkan tidak terpenuhinya
kewajiban. Komite menegaskan bahwa, setiap Negara mempunyai kewajiban
minimum untuk memenuhi tingkat pemenuhan minimum dari setiap hak yang terdapat
dalam Kovenan. Komite menjelaskan bahwa, “Negara Peserta dimana terdapat
sejumlah signifikan orang-orang yang kekurangan bahan pangan pokok, pelayanan
kesehatan dasar, pemukiman dan perumahan dasar, atau dalam bentuk-bentuk
pemenuhan pendidikan dasar merupakan prima facie, failing to discharge its
obligations under the Covenant…”
Selanjutnya bahkan, Komite menjelaskan
bahwa, bahkan jika sumberdaya yang tersedia jelas tidak mencukupi, Negara
Peserta tetap berkewajiban untuk menjamin realisasi hak yang seluas-luasnya
dalam serba keterbatasan yang ada. Selain itu, Komite juga menyatakan
bahwa bahkan pada saat-saat keterbatasan sumberdaya yang akut, anggota-anggota
masyarakat yang rentan bisa dan memang harus mendapatkan perlindungan dengan diadopsinya
program-program yang dirancang relatif murah.
[i] Koordinator
Nasional: Indonesia ESC Rights Action Network
[ii] Amartya Sen,
Beyond Liberalization: Social Opportunity and Human Capability, Institute of
Social Sciences, New Delhi, 1994.
[iii] Yash Ghai, Human
Rights and Governance: The Asia Debate, University of Hong Kong (mimeo).
[iv] Rosalyn
Higgins, International Law and How We Use It, Clarendon Press, Oxford, 1994 (h.
100).
[v] General Comment 3
(Fifth Session, 1990), Compilation of General Comments and General
Recommendations Adopted by the Human Rights Treaty Bodies, UN Document,
HRI/Gen/1/Rev.1, Juli 1994.
[vi] Ibid.vii]
Matthew Craven, The International Covenant on Economic, Social and Cultural
Rights—A Perspective on its Development, Clarendon Press, Oxford, 1995 (h.
125).
KOMENTAR